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“Lo incompleto no es completable”

LO-INCOMPLETO-NO-ES-COMPLETABLE
Espacio Tributario

 

Seguimos aprovechando este lapso estival para hacer acopio de aspectos colaterales que, de un modo u otro, vienen a incidir en la esfera jurídica del contribuyente.

En tal sentido, me ha llamado poderosamente la atención (y no menos el “poco ruido” mediático que en su día generó) una interesante resolución del TEAC de 15/7/2016 –  que ha “aflorado” ahora entre mis documentos aún pendientes de lectura.

La resolución, dictada en el seno de un recurso de alzada interpuesto por el Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT, abunda -¡una vez más!- en ese escenario tan repetido de que es el reiterado afán de la AEAT de ver preservar sus pretensiones el que genera -como colateral efecto perverso- que la resolución contraria a sus argumentos adquiera una divulgación que nunca habría tenido la resolución del TEAR de turno de la que el debate trae causa… En fin, vista la frecuencia con la que esta situación se produce, parece claro que las estrategias defensivas del sector público no siguen las mismas pautas que las que rigen en el sector privado.

La cuestión, en esencia, se refiere a la trascendencia -si es que alguna- que cabe atribuir a las carencias detectadas en el expediente administrativo que recae en un TEA. El TEAR de origen había interpretado que esa omisión documental “priva materialmente al interesado de su derecho a la defensa y a este Tribunal de la posibilidad de llevar a cabo adecuadamente la función revisora que tiene encomendada”, circunstancias éstas que le llevan a declarar la improcedencia de acto impugnado. A este respecto cobra una enorme importancia la definición de “expediente administrativo” que nos aporta la Ley 39/2015 cuando en su artículo 70 apunta que “se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”; aclarando -además- que los expedientes “se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita”. Por el contrario, “no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”.

Hecha esta precisión conceptual, retomemos el relato de la “escaramuza” que da lugar a esta interesante resolución del TEAC: en el recurso de alzada interpuesto, la AEAT, por su parte, pretendía que “aún en el caso de que no se incluya una parte del expediente, tal circunstancia no pueda suponer la anulación de la liquidación. En este supuesto, el criterio sería la reposición de actuaciones y no la anulación de la liquidación”.

El TEAC, en este punto, comienza dándole un “capón” de principiante a la AEAT al ver necesario aclararle que “cuando una sentencia judicial o una reclamación económico-administrativa, (…), estiman en parte con orden de retroacción, en todo caso esa retroacción parcial supone la anulación de la liquidación originaria dictada”. La primera, pues, en la frente.

En lo que se refiere más al fondo del debate; esto es, valorar la trascendencia jurídica que tenga el carácter incompleto del expediente, el TEAC sale al paso de la argumentación esgrimida por la AEAT al invocar que el artículo 55 del Reglamento de revisión apunta que “el tribunal podrá solicitar que se complete el expediente, de oficio o a petición de cualquier interesado” (petición ésta -matizo yo- que siempre conviene hacer al inicio del plazo de un mes para formular alegaciones, pues en caso de que sea desestimada, el cómputo del plazo se retoma, precisamente, en el punto en el que quedó el día que se solicitó).

El TEAC interpreta que de esa normativa la conclusión resulta clara: mientras que el órgano de aplicación de los tributos, autor del acto impugnado, tiene la obligación legal de remitir el expediente completo a los Tribunales Económico-Administrativos, en cambio el Tribunal Económico-Administrativo que conoce de una reclamación puede solicitar a la Administración autora del acto tanto los informes que estime necesarios como la posibilidad de acordar de oficio que se complete el expediente, pero ambas posibilidades son meras potestades o facultades, no un deber o una obligación. Dicho con otras palabras, la falta de cumplimiento por parte de la Administración autora del acto impugnado de su obligación legal de remitir un expediente completo a los Tribunales Económico-Administrativos no puede intentar verse suplida con el intento de imponer entonces a los Tribunales la obligación, no prevista ni por la Ley ni por el reglamento, de requerir la remisión de los posibles documentos que puedan integrar el expediente, obligación de requerimiento que únicamente se prevé para el caso de un incumplimiento absoluto de su obligación de remisión por parte de  la Administración.

Consecuentemente, el TEAR no tenía la obligación de pedir que se completara el expediente. Y llegados a este punto, debe recordarse que la falta de inclusión en el expediente de los documentos en los que la Administración ha fundamentado su regularización no entiende este TEAC que constituya un mero defecto formal, sino una falta de justificación de la realización del hecho imponible o de su dimensión económica, extremos cuya prueba recae sobre la Administración, lo que constituye un defecto material o sustantivo que da lugar a la anulación de la liquidación sin orden de retroacción. Y todo ello sin perjuicio, en su caso, de la posibilidad de que la Administración pudiera iniciar un nuevo procedimiento. Este criterio ya ha sido manifestado por este TEAC en resoluciones anteriores; baste citar, por todas, la resolución 00/02202/2007 de fecha 26 de marzo de 2009, donde se fijan límites a la declaración de retroacción de actuaciones. en el siguiente sentido: finalizado el procedimiento de comprobación, los Tribunales Económico Administrativos, en el supuesto de considerar que los órganos de aplicación de los tributos no han probado en el expediente los hechos en que basa su regularización, resolviendo sobre cuestiones de fondo, sólo procede que los Tribunales Económico-Administrativos declaren la anulación de la liquidación impugnada, sin que quepa pronunciamiento alguno sobre retroacción de actuaciones que podría suponer, además de establecer una prórroga indebida respecto a un procedimiento ya concluido, una peor situación en el obligado tributario”.

Y ello le lleva a alcanzar la siguiente conclusión: La falta de inclusión en el expediente de los documentos en los que la Administración ha fundamentado su regularización, no constituye un mero defecto formal, sino una falta de justificación de la realización del hecho imponible o de su dimensión económica, extremos cuya prueba recae sobre la Administración, lo que constituye un defecto material o sustantivo que da lugar a la anulación de la liquidación sin orden de retroacción.

La falta de cumplimiento por parte de la Administración autora del acto impugnado de su obligación legal de remitir un expediente completo a los Tribunales Económico-Administrativos no puede intentar verse suplida con el intento de imponer entonces a los Tribunales la obligación, no prevista ni por la Ley ni por el reglamento, de requerir la remisión de los posibles documentos que puedan integrar el expediente, obligación de requerimiento que únicamente se prevé para el caso de un incumplimiento absoluto de su obligación de remisión por parte de la Administración”.

Tomamos, pues, buena nota de esta interesante interpretación del TEAC que abre un nuevo universo mediante el que los contribuyentes podrán defenderse exitosamente frente a actuaciones administrativas infundadas.

 

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