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El eccehommo del sistema fiscal español

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Espacio Tributario

De vez en cuando es necesario abandonar el comentario puntual de una sentencia, una norma o una práctica administrativo-tributaria para elevar la perspectiva y hacer un análisis integral, que alguno podría calificar de teórico, de la situación del vigente sistema tributario. Y más allá de la coincidencia temporal de esta entrada con la Semana Santa, hablamos del eccehomo del sistema tributario español. Utilizamos el término en su acepción coloquial, de “persona lacerada, rota, de lastimoso aspecto”, que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, como imagen de lo deteriorado y maltrecho. Tenemos un sistema fiscal malparado por una acumulación de prácticas aberrantes.

Para explicar esto conviene recordar, de salida, que la historia y la evolución del Derecho Tributario nos han enseñado algunas verdades elementales. Que en un Estado de Derecho, el sistema tributario es el conjunto armónico de tributos (impuestos), vigente en un momento determinado y en el cual no hay solapamientos ni dobles imposiciones. Que los tributos se crean por ley, pues el Parlamento no solo es la más directa expresión de la voluntad popular, sino que la ley garantiza la igualdad (la ley ha de ser general y abstracta, por tanto todos son potencialmente iguales ante la misma) y la seguridad jurídica (la ley es estable y hace previsible las consecuencias fiscales del comportamiento de los ciudadanos). Y que, además, los tributos deben regirse por el principio de capacidad económica, en su expresión de capacidad contributiva. Por un lado, no pueden gravar actos, hechos o negocios que no expresen riqueza. Por otro, su importe debe determinarse respetando la capacidad individual de cada uno. Y, bajo estas premisas, los Estados definen, como expresión de soberanía, el sistema de impuestos, los cuales son, como dijo el juez Holmes, el precio de la civilización.

Pero esta concepción tradicional del impuesto se encuentra en franco retroceso en todo el mundo. Los sistemas fiscales ya no son únicamente expresión de la voluntad de los Estados y de sus Parlamentos. Y no solo para países como España, que es miembro de una organización supranacional como la Unión Europea. Como ya sabemos, Europa condiciona al legislador español. En virtud de ello, las Directivas europeas, el Tribunal de Justicia y la Comisión determinan buena parte de la política fiscal española. Así, España no puede restringir libertades comunitarias en su legislación fiscal (por ejemplo, como señaló el Tribunal de Luxemburgo no puede impedir que un residente de un Estado miembro acceda a las bonificaciones de una comunidad autónoma en el Impuesto de Sucesiones) y tendrá que modificar la regulación de la declaración de bienes en el exterior (modelo 720), como acaba de decir la Comisión Europea, en ambos casos por erosionar la libre circulación de capitales. Tampoco puede crear impuestos especiales que no tengan una finalidad específica (como ocurrió con el céntimo sanitario) y los beneficios fiscales que regule el Reino de España tendrán que ser notificados a la Comisión, con la espada de Damocles de un posible expediente de ayudas de Estado (casos DAEX, fondo de comercio financiero, o la polémica en torno al tax lease). Y, por ejemplo, no se podrá aplicar un tipo reducido de IVA a la electricidad cuando exista riesgo de distorsión de la competencia y así lo aprecie Bruselas.

Sin embargo, y fuera de la primacía del Derecho de la Unión Europea, los Estados ven hoy en día condicionada su política fiscal por múltiples factores en los que influye el contexto internacional. Las directrices emanadas de organismos internacionales, singularmente la OCDE, son seguidas por los Estados. Y ello aunque, a diferencia del Derecho europeo, no se trata de normas vinculantes. El caso de BEPS es muy significativo. Importantes reformas acometidas por el Gobierno español en los últimos años se han hecho siguiendo este Plan de la OCDE y el G-20 (modificación del patent box, exigencia de una tributación mínima del 10 % en la fuente para aplicar la exención por doble imposición internacional de dividendos y plusvalías de fuente extranjera, calificación como rendimientos de los préstamos participativos intragrupo, documentación país por país en las multinacionales…). Además, los Estados se encuentran condicionados por el contexto internacional que, sin traducirse en normas, presiona a la baja el gravamen de ciertos tipos de rentas deslocalizables (race to the bottom). Y también por las necesidades de consolidación fiscal (el malhadado Decreto-Ley 3/2016 ha sido fruto de la exigencia de recaudación adicional de 4.650 millones de euros para enjugar el déficit).

No solo los Estados están perdiendo autonomía para diseñar sus sistemas fiscales sino que el instrumento jurídico por excelencia –la ley- está experimentando una profunda crisis hasta el punto de que, en buena medida, ha dejado de ser una norma de carácter general y abstracto con vocación de innovar el ordenamiento jurídico. Muestra de ello es la ausencia absoluta de calidad normativa, fruto de la llamada legislación propaganda (la ley se usa con fines electorales y no con la idea de establecer una regulación estable). Y la falta de proyección general de la ley, que unas veces es fruto de acuerdos con ciertos sectores sociales y económicos y otras, resultado de la traslación al texto legal de instrucciones administrativas y directrices internas que no tienen la condición de normas jurídicas.

España no ha sido ajena a este trending internacional, pero lo ha acrecentado con prácticas legislativas repudiables, y con un marco autonómico que ha acentuado el caos. Muestra de ello es que impuestos estatales, como Sucesiones o Patrimonio, se están exigiendo en unas comunidades autónomas y no en otras.

El resultado es lo que podríamos denominar un museo de los horrores fiscales, con situaciones que niegan la seguridad jurídica, la capacidad económica y la legalidad de manera flagrante y que, en algunos casos, no tienen parangón en ningún país de nuestro entorno.

Así, menosprecio a la seguridad jurídica es por ejemplo, mantener vigente, desde 2009, un Impuesto sobre el Patrimonio pero sin cobrarlo, para después, por Decreto-Ley, volver a exigirlo temporalmente (en 2012 y 2013), y prorrogar todos los años esa temporalidad. Es haber permitido deducir los deterioros por pérdidas de valor de participaciones hasta 2013, para suprimir la deducibilidad fiscal en ese año, y ordenar en diciembre de 2016 y con efectos de 1 de enero, la tributación por las pérdidas anteriormente deducidas. Es declarar en la reforma de la Ley General Tributaria (antología de la inseguridad jurídica) la imprescriptibilidad de la facultad de liquidar o comprobar si es necesario para inspeccionar ejercicios no prescritos, o la interrupción de la prescripción de las obligaciones conexas.

Un atentado a la capacidad económica es que no se graven rentas netas de las empresas o que, incluso, se las haga tributar por pérdidas, Por ejemplo, mediante la reversión de la deducción por deterioro, o no permitiendo compensar bases imponibles negativas o limitando la deducción de amortizaciones contables, o haciendo tributar a sociedades con pérdidas contables porque los gatos financieros por encima de un millón de euros no son deducibles en su totalidad y sin que existe, en nuestro ordenamiento, una cláusula de escape. Basta, como símbolo supremo de la vulneración de la capacidad económica, el ejemplo del llamado Impuesto municipal de Plusvalías, cuya expulsión del ordenamiento por el Tribunal Constitucional incluyó el recordatorio en su sentencia  de que no caben tributos que no recaigan sobre manifestaciones de capacidad económica.

Y desprecio a la legalidad es pervertir el fin de la ley tributaria utilizándola con fines declaradamente espurios (como corregir el déficit de tarifa en el sector eléctrico como se hizo mediante Ley 15/2012) o crear un impuesto con el único fin de que las comunidades autónomas no ocupen un hecho imponible (impuesto sobre depósitos bancarios). O erosionar la jerarquía normativa, modificando la Ley General Tributaria en materia de aplazamientos y fraccionamientos mediante una simple Instrucción, para corregir los errores del Decreto-Ley 3/2016.

En suma; un cuadro de aberraciones que pinta un panorama desolador. Y el eccehomo del sistema tributario español no puede ser reparado con trazo grueso, como el del chusco episodio de Borja. Debe serlo con la paleta de la plena restitución de la legalidad y la seguridad jurídica. Y con la ayuda de las aportaciones doctrinales que permitan recuperar la expresión tradicional del tributo.

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4 Comentarios

    1. Gracias, Javier. Valoro mucho tu opinión.

  1. Maestro mas claro imposible, un abrazo

  2. …Ay!…cúantísima vocación exige el interesarse y desvelarse por la res pública y ser téstigo del desdén, chapucería y cortoplacismo de los mandamases. Cuanta resignación. Ojalá el sacrificio fuera sólo temporal, cual nazareno, coíncidente con Semana Santa. Pero me temo que su entrega es prolongada, gran reserva ya. Gracias por su ejemplo

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